“十一五”规划纲要(草案)规定的“十一五”时期经济社会发展的主要指标中明确规定，“单位国内生产总值能源消耗降低20%”，并把这一指标规定为“约束性”指标。“十一五”规划(草案)把“约束性”指标解释为：“是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。”
降耗为什么是20%
国家发改委能源研究所能源效率中心主任郁聪向媒体介绍，这一指标是在“争取GDP从2000～2020年翻两番、能耗只翻一番”的大原则基础上提出的。 2004年制定的《节能中长期专项规划》提出，争取到2020年，GDP指标要在2000年基础上翻两番，而能源消耗只能翻一番。依此计算，2004～2020的16年中，每年要实现3%的节能率。而事实上，由于近几年能源消费增长过快，我国已连续四年能源消费增速超过GDP增速，去年的能源消费增速与GDP增速之比是1.6：1，前年是1.3：1.而上世纪80年代到2000年这一数字仅为0.5：1.因此，要保证节能规划指标的实现，此后五年的指标必须在原有年均指标的基础上作相应调整，20%的降耗指标即建之于这样一种思路。事实上，将“十一五”规划确立的20%降耗指标分配到2006～2010的五年中，年均节能率约为4.4%，略高于此前按规划测算的3%。
降耗为什么成为硬指标
邱国义委员介绍，“十五”能耗计划指标落空对“十一五”规划能否落实是一大警示。按照“十五”的能源计划，能源消耗每年增长3.26%，单位GDP能耗比“九五’’期末降低15%～17%o按此计划指标计算，到2005年底，能源消耗总量为15.3亿吨标准煤，每万元GDP能耗为1.22吨标准煤。“十五”期间的实际情况是，能源消耗每年增长10%，到2005年底，能源消耗总量为21.1亿吨标准煤，每万元GDP能耗为1.55吨标准煤。每万元GDP能耗比“十五”计划指标上升了27%，比“九五’’期末上升了7%。这说明，在“十五”计划执行中，能源消耗大大超过预期目标，单位GDP能耗反而升高，经济增长方式不是走向集约，而是更加粗放。
“十五”能耗计划指标的落空提示我们，转变经济增长方式，提高能源利用效率，涉及多种因素，存在多种矛盾，决非一纸令下、就可立即落实，必须大力增强“十一五”规划的执行力，才能确保单位GDP能耗降低20%目标的落实。
中国科学院最新发布的《二00六中国可持续发展战略报告》显示，中国资源绩效位于最差的国家之列，煤炭、钢材、淡水等多项资源消耗量居世界第一。
这份由中科院可持续发展战略研究组完成的报告首次提出综合评价节约型社会的节约指数，并选取一次能源、淡水、水泥、钢材和常用有色金属这五类资源原材料消耗来计算节约指数，对2003年世界五十九个主要国家资源绩效水平进行综合评价和排序。
结果表明：中国上述五类资源的单位GDP消耗是世界平均水平的一点九倍，目前，中国资源消耗强度与发达国家存在很大差距，在五十九个国家中，丹麦资源绩效最好，中国排在第五十六位、位于资源绩效最差的国家之列；即使节约指数用按购买力平价(PPP)计算的GDP来衡量，中国也排在第五十四位。
与此同时，二00三年中国按汇率计算的GDP约占世界百分之三点九，但重要资源消耗却占世界很高比重，其中，一次性能源中的煤炭消费量、钢材消费量、水泥消费量、常用有色金属总消费量、年淡水使用量、化肥消费量、有机水污染物排放量、海洋捕捞生产量等，均居世界第一位。
据统计，我国生产1美元国内生产总值的能源消耗是日本的11.5倍，法国和德国的7.7倍，美国的4倍以上，另据统计，2004年我国每1万元GDP所使用的能源相当于燃烧2.6吨煤。这个数字是世界平均水平的10倍，是日本的20倍。2004年，我国创造了世界GDP总量的4.4%的同时，消耗的原油、原煤、电力、钢材、铝和水泥分别是世界总消耗量的7.4%、31%、10%、27%、25%和40%。目前，我国钢铁、有色、水泥、石化、电力等8个高能耗行业主要产品的单位产出能耗，平均比国际先进水平高出40%。
这表明我国在节能降耗上既有巨大的潜力，又有实现调控目标的紧迫性。在客观上存在成为“约束性”硬指标的条件。
“硬指标”考验各级政府执行力
邱国义委员指出，我们所关注的不仅是GDP能耗规划指标所体现的实施可持续发展战略的决心，更关注的是GDP能耗规划指标能否落到实处。以往的经验表明，当前，只有大力增强“十一五”规划的执行力，才能确保科学发展观得到落实。
单位GDP能耗过高的原因有：产业结构失衡，钢铁、有色、石化、水泥四大高能耗产业以及支持这些产业的电力投资过热，无序过度开发；工业生产大部分为粗放式，而不是走向集约式，靠的是较落后的设备、工艺、技术，能源利用效率低；不少地方政府追求地方利益和短期利益，无视国家法律法规和产业政策，违规上马高能耗、高污染项目；不少地方干部中不正确的政绩观作祟，盲目追求GDP和财政收入；全民节能意识淡薄，商业、居民、机关等能源浪费较大。能耗如此巨大，单位GDP能耗如此之高，节能意识如此淡薄，严重制约了我国可持续发展战略的实施，令人万分担忧。
单位GDP能耗降低20%，其难度要比GDP增长20%大得多，任务十分艰巨，将是对各级政府执行力的重大考验。我们希望政府有关部门给出一本细账，向全社会交个底：单位GDP能耗降低20%准备采取哪些措施?政府要做些什么?各行业、企业要做些什么?社会各界要做些什么?重点、难点在哪里?要付出什么样的代价?能得到什么样的收益等等。这样才能使全社会对“十一五”规划中的这一重要指标的制定和实施充分知情，对粗放式经济增长方式所付出的沉重代价加深认识，对“十一五”规划指标的实现充满信心，从而调动全社会为实现单位GDP能耗规划指标而努力的积极性、主动性和创造性。动员和组织全社会的力量来实现我们的目标，这应该是政府增强执行力的重要内容。
执行力是政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统过程。作为政府，不但要进行能耗规划指标的制定，而且要建立实施能耗规划的推动机制、监督实施能耗规划的应用效果，最终做到能耗规划指标的有效落实。为了确保“十一五”单位GDP能耗指标的落实，建议法制、体制、机制三管齐下：
一是，大力推行和落实科学发展观，尽快建立全新的经济、社会可持续发展的考核体系，并将单位GDP能耗指标纳入干部的政绩考核体系之中。
二是，国家发改委、国家能源办和国家统计局已联合下发通知，实施单位GDP能耗指标的公报制度。每年6月底三部门将联合向社会公布上一年度各地区万元GDP能耗、万元GDP能耗降低率、规模以上工业企业万元工业增加值能耗和万元GDP电力消费量指标。这一举措有利于加强全社会的监督，是十分必要的。在这里要指出的是，有关部门要进一步规范能耗指标的统计工作。我们希望得到的是真实的、而不是“缩了水”的能耗指标。
三是，各地区、各行业要研究建立单位GDP能耗的考核机制，将降低能耗的目标逐级分解，明确责任，狠抓落实。
四是，抓好钢铁、有色、水泥、石化、电力等重点高能耗行业和重点高能耗企业的节能，确定每项重点节能工程的主要目标、重点内容、保障措施，并提出分年度实施计划。
五是，制定各类行业、企业和高能耗设备的能耗规定指标，建立高能耗企业和高能耗设备有关能耗和单位产出能耗的市场准入和市场退出机制。
六是，各级政府要增强在节能上的服务意识，由相关部门组织专家帮助企业进行能耗诊断，制定节能措施和改造方案，总结经验，进行推广。
七是，积极引导商场、宾馆、娱乐场所、机关和民用的节能。大力推动替代石油、热电联产、余热利用、建筑节能、绿色照明等节能工程，在政策上给予扶持。
八是，政府机关应带头节约能源，这是建设节约型社会的重点任务，也是政府加强自身建设的重要内容。目前，各地政府机关人均能耗远超于居民，应尽快确定政府机关能耗指标，并抓紧落实。
九是，尽快出台《能源法》，实施开源节流的方针，并将节约能源放到特别重要位置。要实行能源消耗的定额分级收费制度，对能耗超标单位按规定征收加价费，对严重超标的亮出黄牌，采取强制限电措施，对严重超标又屡教屡犯的，亮出红牌，勒令停业整顿、改造。
各地政府开始迎接“硬指标”
河南代表省长李成玉说，河南将完善政府责任目标考评制度，增加衡量科学发展、和谐社会建设等方面的指标，实施GDP能耗指标公报制度。河南省财政厅厅长赵江涛介绍，今年河南各级财政将探索运用财税杠杆，支持企业运用高新技术和先进适用技术改造传统产业，淘汰高耗能、重污染的落后工艺、技术和设备；支持重点行业加快节能、节水、资源综合利用技术改造；努力为节能降耗技术创新提供良好的财税环境。另外，《河南省节约能源条例(草案)》日前已经过一审程序，其将为加强节能执法提供依据，提高能源利用效率。据介绍，该《条例(草案)》提出，省发改委主管全省的节能监督管理工作，监察机构具体负责本行政区域内节能方面的日常监督检查工作，并依法实施行政处罚。企业可以根据自愿原则，向法定认证机构提出产品节能认证申请。
无锡市委书记杨卫泽代表表示，目前无锡的经济总量处于全国前九位，一方面要保持经济的快速增长，一方面要降低能耗。“这对我们来说是一个挑战，必须从现在起就有所行动。在无锡的经济总量中，重工业还占据主导地位。我们将逐渐调整这种构成，加大对高新技术产业的投入。政府将从两方面着手，第一是技术改造；第二是引进低能耗，或者零能耗的企业。我们相信，导向正确，产业政策明确，4%的目标是可以实现的。”
四川省经委主任彭渝透露，“十一五”期间，四川将大力实施发展工业循环经济的“513”示范试点工程，即遴选出具有代表性的50户重点企业、10个工业园区和3个市(县、区)为工业循环经济省级试点单位，开展发展循环经济试点。要实现这一目标，平均每年至少需降低4.4%，这是一个十分艰巨的任务。改变高投入、高消耗、低效率的经济增长方式是当务之急。一是调整和优化产业结构。按照《四川省工业优势产业整合与发展规划(2005-2010)》，结合我省资源条件和区域特点，遵循循环经济发展理念，合理调整区域产业布局，着力抓好高新技术、优势资源、装备制造和农产品加工四大优势产业。二是通过技术进步和技术改造，大力推广应用节能器具和节能技术，提高能源利用效率。通过产业政策引导企业用高新技术改造提升轻工、建材、化工、冶金等传统产业，严格执行国家明令淘汰的用能产品和工艺设备，提高行业和企业用能水平。具体来讲，四川省经委将在“十一五”期间实施燃煤工业锅炉(窑炉)改造、区域热电联产、余热余压利用等十大节能重点工程。目前我省正仿效浙江、山东，积极争取设立节能财政专项资金，促进我省节能工作的全面开展。
福建提出，将尽快出台《福建省节约能源条例》、《福建省电力需求管理实施办法》,逐步建立完善的《节能法》配套法规、标准体系；恢复和壮大节能监(察)测队伍,全面实施节能法律、法规；全面落实目标管理责任制,贯彻胡锦涛总书记的指示:"坚持把经济增长指标同人文、资源、环境和社会发展指标有机的结合起来",把节能指标纳入主管的考核体系。尽快制定节能项目和节能产品的税收减免政策、节能投资的优惠政策,改善投融资条件,支持节能基建、节能技改及节能新技术、新工艺、新设备、新材料的示范推广,刺激能源消费者投入节能技术进步的积极性。尽快恢复福建省主要耗能产品单耗统计,以监测、跟踪主要耗能产品单耗水平。在制定福建省经济发展战略时,将充分发挥本地的资源优势,有意识地建立循环经济发展的模式,以优化福建省的产业结构和产业布局,尽量降低原材料和能源的消耗,实现少投入、高产出、低污染,使废弃物质资源化、减量化和无害化,如晋江筹建的垃圾焚烧发电厂,一期工程已投产发电,日处理垃圾750吨,安溪组建的煤矸石电厂,装机容量达10万千瓦,从而实现经济效益、社会效益和环境效益的统一,推动区域经济发展,促进经济、社会、环境的全面协调发展。制定有效措施,坚决限制高耗能、高耗水、高耗材行业的盲目扩张；限制和加速淘汰浪费资源和落后工艺和装备,对一些严重耗能、污染的技术和设备进行强制淘汰。
陕西省发改委能源处处长贺久长表示：“陕西将大力推进能源节约，包括节约和替代石油、区域热电联产、建筑节能、余热利用、政府机构节能、绿色照明、燃煤工业锅炉窖炉改造、节能监测和技术服务体系建设等工程。加快煤液化、煤制甲醇、甲醇制烯烃等石油替代产品的开发生产。加强矿权审批管理，加快推广先进开采技术，以提高煤油气回采率。同时开发利用地热、风能、水能、太阳能等可再生能源，促进能源结构的多元化。改变过去粗放型的经济增长方式，以资源开发带动工业化和城市化，走新型工业化道路，以实现资源、经济、环境的良性互动和可持续发展。”
